19/10/2014 às 14h52min - Atualizada em 19/10/2014 às 14h52min

Construindo a Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil - Parte 4

Implantando a Nova Política de Segurança Alimentar e Nutricional

A partir de 2001, o tema da segurança alimentar e nutricional volta à agenda nacional pelo debate ocasionado pelo Instituto Cidadania, ONG ligada ao presidente de honra do Partido dos Trabalhadores, Luiz Inácio Lula da Silva, por meio do lançamento do Projeto Fome Zero. A importância da análise com maior profundidade do Fome Zero explica-se pelos seguintes motivos: é uma proposta de Política de Segurança Alimentar e Nutricional que foi implantado pela primeira vez no país como prioridade máxima explicitada por um Presidente da República; conta com um Ministério próprio e orçamento considerável, depois de uma década de indefinições nas políticas sociais; tem sido considerado um exemplo para diversos outros países; tem sido aprovado em todas as pesquisas de opinião pública desde o início, apesar das diversas críticas veiculadas especialmente pela mídia.

As principais políticas propostas foram: geração de empregos; recuperação dos salários; e expansão da produção agroalimentar, com os seguintes eixos de atuação:

a) políticas de incentivo à produção agroalimentar (reforma agrária, política agrícola e política agroindustrial);

b) políticas de comercialização agrícola (preços mínimos, estoques reguladores e gestão de entrepostos);

c) distribuição e consumo de alimentos por meio de medidas de descentralização do setor varejista, controle de preços e margens, ampliação dos programas de distribuição de alimentos básicos;

d) ações emergenciais de combate à fome, incluindo: fornecimento de alimentos a preços subsidiados, por meio de tíquetes; fortalecimento e ampliação da alimentação escolar para todas as creches, pré-escolas e escolas públicas; reestruturação do PAT - Programa de Alimentação do Trabalhador; venda de alimentação subsidiada via rede de comércio varejista local; distribuição gratuita de alimentos para população de risco.

Verifica-se, assim, que havia uma predominância de ações vinculadas à produção, incluindo aí a reforma agrária e políticas de abastecimento, a partir da comercialização e distribuição de alimentos, além das ações emergências.

Propôs-se, ainda, a criação de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar – Consea, para coordenar a implantação desta política e concretizar a integração dos diversos setores governamentais, inclusive estaduais e municipais, contando com a participação da sociedade civil e de uma Secretaria Especial liga à Presidência da República. Segundo o documento, “a Política Nacional de Segurança Alimentar constitui-se prioridade de governo e não numa responsabilidade setorial, devendo portanto estar diretamente ligada à Presidência da República, sob a forma de uma Secretaria Especial para a Segurança Alimentar”(p: 20). Defendia ainda que a elaboração desta política não implicava abandono da perspectiva de descentralização das iniciativas.

Dez anos depois, o Projeto Fome Zero partiu de um diagnóstico de que o Brasil não teria, até então, uma política geral de segurança alimentar e que a vulnerabilidade à fome atingiria um contingente de 44 milhões de brasileiros (27,8% da população). Basicamente, o Projeto Fome Zero buscava atacar o problema da insegurança alimentar a partir da melhoria do nível de renda da população considerada pobre. Partia-se do pressuposto de que o problema da fome no Brasil está muito mais relacionado com a insuficiência de renda do que, propriamente, com a falta de oferta ou escassez de alimentos.

Verifica-se, assim, que este trouxe diversas inovações em relação àquele programa de 1991. Em primeiro lugar, com relação ao diagnóstico da população vulnerável à fome e/ou em situação de insegurança alimentar. Cientes de que não havia um dimensionamento atualizado, e não questionável, da população “que passa fome” no país, o projeto utilizou-se da metodologia de estimativa de pobres, a partir de uma linha de pobreza, utilizando-se do conceito de pessoas “vulneráveis à fome”. Ou seja, na impossibilidade de estimar as pessoas que realmente passariam fome, o que exigiria uma pesquisa direta sobre consumo alimentar de toda a população26, o projeto utilizou um conceito mais amplo que remete para o termo insegurança alimentar, englobando as pessoas que não tem condições de afirmar se poderão se alimentar dignamente e com qualidade todos os dias do ano, embora não estejam com suas condições biológicas afetadas. Este conceito também envolve um aspecto preventivo, pois o público beneficiário não seria composto apenas por aquelas pessoas com suas condições biológicas afetadas, devido ao consumo insuficiente de calorias e proteínas, mas também pessoas que, ainda que não apresentem estes sintomas, estão bastante vulneráveis. A partir deste conceito, detalhou-se a realidade pela classificação de municípios. Segundo dados do Projeto, a maioria das famílias vulneráveis vive nas áreas urbanas das pequenas e médias cidades do interior (4,3 milhões de famílias ou 20 milhões de pessoas) e nas regiões metropolitanas (2 milhões de famílias ou 9 milhões de pessoas). As famílias vulneráveis residentes nas áreas rurais eram 3 milhões (15 milhões de pessoas), com base em dado da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios. Os dados apresentados demonstraram uma estabilização dos níveis agregados de pobreza nos últimos anos, corroborando as estatísticas oficiais do Governo Federal da época. No Regionalizou-se esta linha para áreas rurais e urbanas de cada região, com base nos índices de preços regionais originados da PPV - Pesquisa de Padrões de Vida de 1996. Em seguida, imputou-se a renda obtida pelo autoconsumo alimentar para aquelas famílias que declararam consumir sua produção (cerca de 13,5% das famílias). Por fim, descontou-se custos fixos, como aluguel e pagamento da casa própria da renda de todas as famílias que declaravam este tipo de despesa, para obter-se a renda disponível para despesas variáveis, como é o caso da alimentação. 

A metodologia completa pode se obtida em Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi (2001) 
entanto, constatou-se que a pobreza e a indigência vinham aumentando nas regiões metropolitanas desde 1995, especialmente na de São Paulo, onde se concentra a riqueza do país (Del Grossi, Graziano da Silva e Takagi, 2001). As causas estão associadas às elevadas taxas de desemprego e subemprego e aos baixos salários recebidos pela população. Entre os pobres, a taxa de desemprego nas áreas metropolitanas é três vezes maior que a taxa de desemprego entre os não-pobres. 

A conclusão do estudo é que “a pobreza não é ocasional”, mas o resultado de um modelo de crescimento perverso, assentado em salários muito baixos e que tem levado à crescente concentração de renda e ao desemprego. Decorre disto o diagnóstico de que a questão da fome no Brasil “tem três dimensões fundamentais: primeiro, a insuficiência de demanda, decorrente da concentração de renda existente no país, dos elevados níveis de desemprego e subemprego e do baixo poder aquisitivo dos salários pagos à maioria da classe trabalhadora. Segundo, a incompatibilidade dos preços atuais dos alimentos com o baixo poder aquisitivo da maioria da sua população. 

E a terceira, e não menos importante, a exclusão daquela parcela da população mais pobre do mercado, muitos dos quais trabalhadores desempregados ou subempregados, velhos, crianças e outros grupos carentes, que necessitam de um atendimento emergencial”(Instituto Cidadania, 2001, p: 81).


Segundo a proposta apresentada, o equacionamento definitivo da questão da fome no Brasil exige um novo modelo de desenvolvimento econômico que privilegie o crescimento com distribuição de renda, de modo a ampliar o mercado interno do país com geração de mais empregos, melhoria dos salários pagos e, mais especificamente, recuperação do poder aquisitivo do salário mínimo, que funciona como uma espécie de “farol” para as rendas desses segmentos mais pobres da população.

Assim, o eixo central do Projeto estava “na conjugação adequada entre as chamadas políticas estruturais – voltadas à redistribuição da renda, crescimento da produção, geração de empregos, reforma agrária, entre outros – e as intervenções de ordem emergencial, muitas vezes chamadas de políticas compensatórias”. Desta forma, a segunda inovação foi a esquematização das propostas em três níveis de ação simultâneos: as políticas estruturais, voltadas para combater as causas da fome, como o aumento da renda familiar, a universalização dos direitos sociais e do acesso à alimentação de qualidade e da diminuição da desigualdade de renda; as políticas específicas de segurança alimentar e nutricional que englobam também as ações emergenciais, mas não se resumem a esta; e as políticas locais, com ações diferenciadas conforme o tamanho do município. Disto resulta um amplo leque de ações articuladas e a defesa das políticas específicas de segurança alimentar, muitas que não faziam parte da proposta de 1991.

Uma das visões estratégicas do Projeto Fome Zero é fortalecer a noção de que a segurança alimentar e nutricional está indissoluvelmente associada ao lugar onde a família vive, à sua proximidade da oferta local e regional de alimentos e à disponibilidade de equipamentos públicos e privados existentes no seu entorno: daí que a segurança alimentar e nutricional tem que ser garantida de forma territorial, valorizando a dinamização da economia local e regional. 

No campo das políticas específicas, que seriam aquelas destinadas a promover a segurança alimentar e nutricional e combater diretamente a fome e a desnutrição dos grupos populacionais mais carentes, o Projeto propunha um conjunto de ações, sendo o Programa Cupom Alimentação (PCA) apresentado como inovador. O diagnóstico dos formuladores era de que não havia, nem na proposta original de 1991 nem naquele momento no país, nenhuma política de caráter massivo capaz de atingir todas as famílias e pessoas vulneráveis estimadas. Avaliou-se que o PCA era necessário para gerar uma demanda ampla por alimentos e, em decorrência disto, aumentar a geração de emprego e renda por meio da maior circulação local de moeda e da produção local de alimentos. As políticas existentes, quais sejam, de distribuição de cestas básicas e de renda mínima, eram limitadas numérica e monetariamente, e não geravam este efeito de ativação das economias locais. Em função disto, inspirados no Programa Food Stamp americano, e também nas experiências nacionais do tíquete do leite e de outros programas similares, o projeto propôs o polêmico Programa Cupom de Alimentação – PCA28. Esta é a terceira inovação a ser ressaltada.

O Programa Food Stamp teve início nos anos 30, na Grande Depressão americana, quando o governo decidiu distribuir o estoque de alimentos em excesso, que servia para estabilizar preços para os pobres. Este modelo foi sendo substituído pela distribuição de cupons ou tíquetes que poderiam ser trocados por alimentos nos supermercados, tornando-se um programa nacional permanente na década de 1970. As famílias que precisam de assistência procuram os escritórios locais do Programa nos municípios e aquelas que atendem certas características financeiras e outros critérios são certificadas, recebendo mensalmente cupons, de acordo com o tamanho da família e com a renda líquida disponível para comprar alimentos. Os supermercados que participam do Programa trocam os cupons nos bancos locais, que são reembolsados pelo Governo Federal. 

Segundo Ohls e Beebout (1993), o Food Stamp é o componente central do sistema de assistência alimentar público, com gasto médio de US$ 22 bilhões, atendendo a 25 milhões de pessoas por mês e é a única assistência disponível para todas as famílias, independente do tipo de família, idade ou condição física. Segundo Bickel e Andrews (2002), o sistema de assistência alimentar dos EUA, que atua sobre a insegurança alimentar e a fome, abrange 15 programas públicos diferentes, sendo o Food Stamp o mais antigo e abrangente.

Segundo o Projeto Fome Zero, o PCA tinha por objetivo substituir a “política” tradicional de combate à fome baseada no fornecimento de cestas básicas, pelo seu caráter temporário, oscilante e gerador de dependência e de corrupção. As principais vantagens do Programa estariam na possibilidade de poder atingir a população mais pobre e de conseguir ligar os consumidores sem poder aquisitivo com os pequenos produtores de alimentos. “É por isso que o PCA pode ser massivo sem correr o risco de provocar os impactos inflacionários típicos de programas que geram distribuição de renda no curto prazo. Ele direciona a capacidade de gasto adicional dos consumidores mais pobres para a aquisição de alimentos, estimulando a produção dos pequenos agricultores locais, um setor de reconhecida capacidade ociosa no país” (Instituto Cidadania, 2001, p:148).

Além disso, o Programa deveria estar vinculado às principais políticas estruturais de combate à pobreza; sendo complementar a outros programas de transferência de renda e suas condicionalidades, como o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentação. Com um caráter temporário, o PCA é considerado um programa anti-cíclico de tipo keynesiano, podendo ser expandido em épocas de recessão e reduzido nas de crescimento acelerado. A proposta era distribuir cupons para famílias muito pobres, por um período determinado, renovado mediante avaliação da evolução das condições socioeconômicas, que pudessem ser trocados por alimentos em supermercados, lojas e feira de produtores previamente cadastrados. Seriam exigidas contrapartidas para as famílias, como: freqüentar cursos de alfabetização, de requalificação profissional ou prestação de serviços comunitários compatíveis com suas habilidades profissionais; e ter acompanhamento familiar por parte de equipes de saúde.

O documento propunha, ainda, iniciar a implantação do PCA a partir de cadastros já existentes, como dos assentados da reforma agrária e de programas de transferência de renda como Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentação. Isso seria feito de forma gradual, com prioridade para as regiões afetadas pela seca no Nordeste. O documento indicava um público potencial beneficiário de 9,3 milhões de famílias, com custo total de cerca de R$ 20 bilhões se todas as famílias fossem atendidas em um ano. Mas a proposta era de implantação gradual, de forma que a ampliação da oferta local/regional de alimentos e o comércio pudessem acompanhar o aumento da demanda.

As vantagens dos Cupons sobre programas de renda mínima citados por Graziano da Silva, Belik e Takagi (2001), eram: propiciar um maior gasto em alimentos vis-à-vis os programas de renda mínima; poder ser massificado rapidamente sem ser inflacionário, pois impactaria sobre um setor de sabida capacidade ociosa – a pequena produção familiar; ser um programa eminentemente keynesiano, atuando de forma contracíclica, expandindo-se em épocas de recessão e contraindo-se nas de crescimento acelerado; restituir o peso das compras institucionais, articulando-se com a produção agrícola local e regional. As demais propostas específicas tratavam de ampliação ou melhorias em políticas préexistentes, a maioria delas também abordadas na proposta de 1991.

Neste caso, citam-se: a ampliação e redirecionamento do Programa de Alimentação do Trabalhador – PAT, priorizando os trabalhadores de mais baixa renda; distribuição de alimentos em caráter emergencial para as populações atingidas por calamidades naturais (secas e enchentes, por exemplo) e os novos assentados da reforma agrária, por um período determinado; combate à desnutrição materno-infantil, por meio do fornecimento de produtos alimentares, como o leite, e de nutrientes básicos, como ferro e vitaminas, para as crianças inscritas nas redes públicas de serviços de saúde e de assistência social; manutenção de estoques de alimentos de segurança, ou seja, um volume mínimo de produtos da cesta básica que respondam pelo consumo durante o período necessário para se importar ou expandir a oferta; ampliação da merenda escolar e maior utilização de produtos regionais na composição da mesma; programas de garantia de segurança e qualidade dos alimentos; programas de educação alimentar e educação para o consumo com efeitos preventivos tanto para o combate à desnutrição, quanto para o combate à obesidade.


A quarta inovação reside nas políticas locais. Estas foram propostas como forma de envolver todos os níveis de governo no combate à fome a partir de programas já implantados com sucesso em muitos municípios, sendo diferenciados segundo as áreas de residências (áreas urbanas metropolitanas, áreas urbanas não-metropolitanas e áreas rurais). Para as regiões metropolitanas foram sugeridos: multiplicação de Restaurantes Populares e Bancos de Alimentos30; modernização de equipamentos de abastecimento como varejões, sacolões, comboios e compras comunitárias; e parceria com supermercados. 

Para áreas urbanas não-metropolitanas ou pequenas e médias cidades, os instrumentos se repetem, mas com características diferenciadas: Bancos de Alimentos, parceria com varejistas; modernização dos equipamentos de abastecimento; incentivo à agricultura urbana, por meio de instrumentos como feiras do produtor e sistemas de entrega no domicílio de produtos frescos, cursos de formação para implantação de hortas nas escolas, cadastro de terrenos urbanos sem uso para produção de hortas e a cessão para produção, por tempo determinado previamente, para pessoas interessadas e sem emprego. 

Para as áreas rurais valorizam-se as políticas de apoio à agricultura familiar, como a preferência de compra pública derivada da demanda institucional (merenda escolar, creches, hospitais, restaurantes populares etc.), em favor dos agricultores familiares; assistência técnica; apoio à comercialização e infra-estrutura; e políticas de apoio à produção para autoconsumo, por meio da doação de sementes, insumos e ferramentas específicas para uso em hortas e jardins, bem como matrizes para iniciar a criação de pequenos animais.




Autor: Maya Takagi

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