Desenvolvimento da Noção de Segurança Alimentar e Nutricional do Ponto de Vista do Acesso aos Alimentos de Qualidade no Âmbito Nacional.
No Brasil, a preocupação com o problema da fome e da miséria teve seu lugar desde o período colonial. Os clássicos trabalhos da historiadora Maria Yedda Linhares demonstraram que o país viveu crises crônicas de falta de alimentos, desde o período colonial até a década de 1970, e adotou diversas medidas para solucioná-las. A partir de seu estudo, pode-se afirmar que, no século XX, especialmente a partir da criação do Comissariado de Alimentação Pública, em 1918, até a década de 1970, a história política do Brasil confunde-se com a história política do abastecimento, tal a quantidade de leis, medidas e órgãos públicos criados para tentar solucionar o que a autora chamou de “crise crônica de abastecimento alimentar” no país.
No entanto, neste período, o foco principal da preocupação pública era com a escassez, os preços e o escoamento dos alimentos, atingindo todas as camadas da população. O termo combate à fome não constava das preocupações das instituições criadas, mas sim a carestia. A partir da década de 1940, o tema da fome passou a assumir importância no cenário nacional e internacional. Pode-se atribuir grande parte desta mudança ao pioneirismo de Josué de Castro, não apenas como autor de livros de reconhecimento nacional e internacional com ênfase no caráter político da fome, mas também como gestor público, formulador e executor de políticas públicas na área alimentar nas décadas de 40, 50 e 60. Josué de Castro teve reconhecimento internacional ao denunciar a persistência da fome no mundo moderno como um fator político, de grande responsabilidade dos governos.
Naquele período, as ações de abastecimento eram ligadas, na sua maioria, a instituições vinculadas à área da agricultura. Como exemplo, pode-se citar que algumas das principais estruturas criadas no período estiveram ligadas ao Ministério da Agricultura, como a Comissão do Abastecimento, em 1939, e também a superestrutura criada na década de 1960 a partir da Sunab – Superintendência Nacional do Abastecimento, que coordenava a Cobal (Companhia Brasileira de Alimentos), a Cibrazen (Companhia Brasileira de Armazenagem) e a CFP –Comissão de Financiamento da Produção, que passou a estar vinculada ao Ministério da Agricultura a partir de 1967.
A partir da década de 1980, com o equacionamento da capacidade produtiva da agricultura e do abastecimento urbano a partir do modelo das grandes redes privadas de supermercados, passou a adquirir grande relevância a perda do poder aquisitivo dos salários, e seu poder explicativo sobre a fome ampliou-se (Graziano da Silva, 1996). Segundo o autor, o salário mínimo, que em maio de 1980 representava 35% do valor necessário para assegurar a sobrevivência de uma família, caiu para menos de 18%, em 1991, atingindo nos anos 1988/89, valores próximos a 10%. Desta forma, o tema da segurança alimentar foi aos poucos assumindo seu lugar diante da necessidade do equacionamento do problema da fome, para além da noção exclusiva do abastecimento. Avalia-se que a introdução do conceito do tema da segurança alimentar no país tenha sido em 1985, a partir de um documento para uma política de abastecimento no Ministério da Agricultura (Maluf, Menezes e Valente, 1996). Na época, o tema foi introduzido pelo grupo que formatou a proposta15, tendo como panorama o início da disseminação do tema na América Latina, capitaneado pela FAO e pela Cepal. Segundo o documento, não é possível enfrentar a questão alimentar como algo específico do setor agrícola.
Naquele momento, a concepção utilizada era próxima daquela adotada pela FAO, que colocava ênfase na auto-suficiência alimentar nacional, mas já apontava como causa da falta de acesso aos alimentos a insuficiência de renda. No documento, consta que “a segurança alimentar se concretiza em dois objetivos: a) atender às necessidades alimentares da população; b) atingir a auto-suficiência nacional na produção de alimentos”. (MA/Seplan, 1985, p:8). Para a coordenação da Política de Abastecimento, foi proposta a constituição de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar, como um fórum de decisões, presidido diretamente pelo Presidente da República e cujo secretário-executivo seria o Ministro da Agricultura. A proposta era de um conselho com caráter bastante operativo, voltado para formular planos nacionais por temas, como preços, abastecimento, agroindústria, cesta básica, entre outros, e com participação de membros do setor produtivo, trabalhadores e consumidores. Apesar de não ter tido resultado prático, as idéias contidas neste documento foram retomadas posteriormente.
No mesmo ano, ocorreu a Primeira Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, na qual se afirmou a compreensão de que a alimentação é um direito básico. Na ocasião, foi proposta a criação de um Conselho Nacional de Alimentação e Nutrição – CNAN, vinculado ao Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição – INAN e de um Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional – SSAN, vinculado ao Ministério do Planejamento, ambos com participação de representantes da sociedade civil. A identificação da incapacidade do acesso aos alimentos por parte significativa da população brasileira frente à pobreza e ao desemprego, como uma de suas causas principais, ganhava destaque no diagnóstico da situação de insegurança alimentar do país (Instituto Cidadania, 2001).
Na primeira metade da década de 1990, uma série de outras iniciativas serviu como marco para construção da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no país. Em 1990, na cidade de São Paulo, ocorreu o Seminário “Fome – Desafio dos Anos 90”, organizado pela Prefeitura de São Paulo, na gestão da ex-prefeita Luiza Erundina. Naquele momento, o enfoque dos gestores de Prefeituras administradas pelo Partido dos Trabalhadores eram as ações de abastecimento alimentar no âmbito municipal, como os programas de estímulo à produção e ao consumo local de alimentos, como hortas comunitárias, grupos de compras, a gestão de programas de comercialização a preços reduzidos como feiras do produtor, sacolões, varejões e centrais de comercialização. No entanto, para as causas mais estruturais da fome eram identificadas políticas mais amplas de ampliação e distribuição da renda e do emprego. Neste aspecto, começa a ganhar maior adesão o tema da Segurança Alimentar como conceito que amplia o horizonte no debate da fome.
A formulação de uma proposta de caráter de política nacional ocorreu com o lançamento do documento “Política Nacional de Segurança Alimentar”, em 1991, por meio do Governo Paralelo. Este documento surgiu por iniciativa do grupo que atuou na campanha perdedora para a Presidência da República, que sentiu necessidade de formular políticas nacionais em diversos temas.
O tema da Segurança Alimentar surgia com a preocupação de levantar políticas para o acesso aos alimentos, completando a outra face da moeda que era a das políticas agrícolas e agrárias, voltadas para a oferta, coordenados também por José Gomes da Silva. O relator da proposta foi o professor Renato Maluf, na época gestor municipal, que também atuou na proposta do Ministério da Agricultura, de 1985. As idéias básicas daquele documento foram, então resgatadas.
A proposta contida no documento “Política Nacional de Segurança Alimentar”, do Governo Paralelo, era: “garantir a segurança alimentar, assegurando que todos os brasileiros tenham, em todo momento, acesso aos alimentos básicos de que necessitam". Para isso, a disponibilidade agregada nacional de alimentos deveria ser suficiente, estável, autônoma, sustentável e eqüitativamente distribuída. A ênfase do documento estava mais voltada para as ações de abastecimento. A proposta de estrutura institucional recuperava a proposta de 1985: formação de uma Secretaria Especial para a Segurança Alimentar, ligada à Presidência da República, e de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar, presidido pelo Presidente da República, voltado para a integração dos diversos setores governamentais, com participação de representantes dos segmentos sociais e das esferas de governos estaduais e municipais. Ao Conselho caberia definir a Política Nacional de Segurança Alimentar , elaborar o planejamento de curto, médio e longo prazos e assegurar os recursos necessários.
Em seguida, o lançamento da iniciativa Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e Pela Vida (1992-1993) como um movimento social, liderado pelo sociólogo Herbert de Souza e que alcançou uma enorme amplitude, expressando-se na formação de milhares de comitês de solidariedade, incentivou a ação governamental e o envolvimento da sociedade civil na meta de combater a fome.
Segundo Gohn (1995), em dois anos de atuação, a Ação da Cidadania organizou 3.000 comitês para a coleta e a distribuição de alimentos e roupas, a maioria deles por meio de empresas públicas como o Banco do Brasil. Toda esta mobilização deu origem e forma ao Programa de Combate à Fome e à Miséria durante o período do Governo Itamar Franco (1993-1994). Como resultado da mobilização e do documento entregue ao então Presidente Itamar Franco, o Governo Federal, em parceria com a Ação da Cidadania Contra a Fome e a Miséria e Pela Vida, criou, em maio de 1993, o Consea, que foi integrado por oito ministros e 21 representantes da sociedade civil, em grande parte indicados pelo Movimento Pela Ética na Política, para coordenar a elaboração e a implantação do Plano Nacional de Combate à Fome e à Miséria, dentro dos princípios da solidariedade, parceria e descentralização.
Segundo o documento “Diretrizes para uma Política Nacional de Segurança Alimentar – as dez prioridades”, da Presidência do Consea, “haverá Segurança Alimentar quando todos os brasileiros tiverem, permanentemente, acesso em quantidade e qualidade aos alimentos requeridos e às condições de vida e de saúde necessárias para a saudável reprodução do organismo humano e para uma existência digna. A segurança alimentar há de ser, então, um objetivo nacional básico e estratégico. Deve permear, articular, horizontal e verticalmente, todas as políticas e ações das áreas econômica e social de todos os níveis de governo e ser perseguida por toda a sociedade” (p: 3e 4).
Segundo Pessanha (2002), a expressão segurança alimentar assumiu um conteúdo abrangente, quase sinônimo de política social. No documento que sistematizou os eixos e prioridades da Primeira Conferência Nacional de Segurança Alimentar destacam-se três eixos principais de atuação: ampliar as condições de acesso à alimentação por meio da geração de empregos e distribuição de renda, especialmente com a reforma agrária; aumentar a disponibilidade de alimentos e reduzir o custo dos alimentos; assegurar saúde, nutrição e alimentação a grupos vulneráveis, como gestantes, nutrizes, crianças, e assegurar qualidade dos alimentos e estimular práticas alimentares e de vida saudáveis (Consea,1994).
A criação do Consea contribuiu para incluir, de forma efetiva, a segurança alimentar na agenda política brasileira, mas também imprimiu um caráter de parceria sociedade-governo devido à formação de uma representação civil direta que imprimia legitimidade a este tema no governo (IPEA, 1994). Segundo Valente (2001), dois grandes avanços estão ligados à criação do Consea: a) o combate à fome e à miséria passou a ser visto como um problema de governo e uma questão estratégica, ficando sua coordenação diretamente vinculada ao gabinete do Presidente da República; b) implantou-se uma coordenação das ações governamentais de forma intersetorial, nos diferentes níveis de governo, com as ações da sociedade civil no sentido de reduzir duplicidades, superposições e de atingir os objetivos propostos. Na gestão seguinte, do governo Fernando Henrique Cardoso, o Consea foi extinto logo no início do mandato, substituído por outro Conselho, o Comunidade Solidária, de caráter consultivo e com ênfase na coordenação de ações de combate à pobreza e à miséria, e mantendo a parceira entre sociedade civil e Estado. A segurança alimentar como eixo estratégico de governo foi deixada para segundo plano, embora se mantivessem iniciativas isoladas no governo.
A partir deste momento, embora nunca tenha saído da pauta de problemas nacionais, nem da pauta de reivindicações dos movimentos sociais, houve um arrefecimento da discussão sobre o problema da fome e do debate sobre a segurança alimentar no país. Neste contexto, os setores organizados da sociedade civil engajados na luta contra a fome e pela segurança alimentar buscaram novos espaços para prosseguir em suas ações (Valente, 2001). Uma oportunidade de articulação foi a preparação brasileira para a Cúpula Mundial da Alimentação, em Roma, em 1996. Nessa ocasião, constituiu-se um grupo de trabalho, composto de representantes dos ministérios e da sociedade civil (incluindo o setor empresarial), para elaborar o documento oficial brasileiro. Na realização da Cúpula, a participação da delegação da sociedade civil foi bastante ativa e este grupo deu origem, em novembro de 1998, ao Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional, com cerca de 40 representantes de organizações e entidades da sociedade civil, visando promover a articulação das ações da sociedade brasileira no combate à fome e à miséria.
No início dos anos 2000, o tema da fome voltou à pauta nacional. O agravamento da situação da pobreza e da vulnerabilidade das famílias no país, especialmente nas grandes cidades, aprofundada com a crise econômica e o aumento do desemprego no final da década de 90, foram o pano de fundo desta retomada. Na época, os números utilizados pelo Governo Federal indicavam que havia no país 54,4 milhões de pessoas que não possuíam renda suficiente para os gastos básicos como alimentação, vestuário, moradia e saúde, dos quais cerca de 24 milhões de pessoas não tinham renda suficiente sequer para se alimentar adequadamente (Rocha, 2000b). Além disso, verificava-se uma crescente vulnerabilidade do país em relação à segurança alimentar diante das constantes oscilações de preços dos alimentos, crescente dependência de alimentos importados e diminuição dos estoques públicos de produtos agrícolas. Em 2001, o Governo Federal tinha em estoque 2,3 milhões de toneladas de alimentos e fibras, concentrados nas regiões Centro-Sul, representando apenas 2,5% da safra total de grãos (Instituto Cidadania, 2001). Em 2001, fruto da preparação de um papel mais propositivo e concreto para o Instituto Cidadania, ONG dirigida por Luiz Inácio Lula da Silva, a retomada do tema da segurança alimentar como política pública era colocada como uma das grandes prioridades.
O Instituto Cidadania foi a ONG originada pelo extinto Governo Paralelo, após as eleições de 1994, para manter um grupo articulado de intelectuais que apoiou o candidato Lula, mas com um caráter mais executivo, voltado para elaboração de consultorias e de projetos de política pública, chamando atenção para temas estratégicos que exigiam um olhar mais atento dos governos, mas sem estar vinculado a uma estrutura partidária.
Seu primeiro projeto desenvolvido foi o Projeto Moradia que, contando com renomados especialistas na área, formulou uma política para habitação no país. O segundo projeto, com início em novembro de 2000, foi o Projeto Fome Zero, nome fantasia para a Política de Segurança Alimentar. Tratava-se de uma prioridade colocada pessoalmente por Lula. A elaboração dos projetos obedecia, geralmente, à mesma metodologia: escolhia-se um coordenador ou um grupo de coordenadores especialistas na área, que aglutinavam um conjunto maior de especialistas na sua elaboração. Os projetos, em suas versões originais deveriam ser debatidos publicamente em vários fóruns antes de serem finalizados e eram lançados em nível nacional, preferencialmente em Brasília, entregando-os para os governos federal ,estaduais e municipais e para parlamentares.
Autor: Maya Takagi
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