19/10/2014 às 14h43min - Atualizada em 19/10/2014 às 14h43min

A Implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios

A preocupação com o combate à fome no país persiste desde o final do pós-segunda guerra, tendo como marco a criação da FAO – Food and Agriculture Organization – como organismo internacional para o desenvolvimento da agricultura e alimentação. O primeiro presidente do Conselho desta organização foi o médico brasileiro Josué de Castro, responsável pela implantação de diversas políticas voltadas para a alimentação nas décadas de 50 e 60, sendo o mesmo uma referência internacional na interpretação política do problema da fome no mundo.

Outro marco para a recolocação da centralidade do problema da fome foi a inédita mobilização massiva, com a formação de milhares de comitês de arrecadação e doação de alimentos, no início da década de 90, por meio da Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, mais conhecida como Campanha do Betinho, em referência ao sociólogo Herbert de Souza, que a liderou. Esta ocorreu, praticamente, como seguimento da Campanha pela Ética na Política, que culminou com o primeiro impeachment de um Presidente da República no país, e também promoveu uma intensa mobilização da população.

Como decorrência desta mobilização, ocorreu a implantação da primeira estrutura voltada para a segurança alimentar no país: o Consea – Conselho Nacional de Segurança Alimentar, em 1993. E, com ele, a elaboração do primeiro Mapa da Fome, que identificou a existência de 31,7 milhões de pessoas abaixo da linha de indigência ou 21,9% da população (Peliano, 1993), e a realização da I Conferência Nacional de Segurança Alimentar.

Em 2002, quase dez anos depois, Luiz Inácio Lula da Silva, ex-metalúrgico e sindicalista, é eleito Presidente da República, apresentando, em sua campanha, o combate à fome como uma de suas maiores prioridades, posto que sua existência em um país que convive com fartura de alimentos era inaceitável.

Seu governo está implantando o que ficou mundialmente conhecido como Programa Fome Zero, cuja origem foi o projeto elaborado dois anos antes da eleição, sob coordenação do INAN (Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição), na década de 70, tinham como foco a assistência alimentar e/ou o fornecimento de alimentos de diversas formas, mas sem considerar o conceito da segurança alimentar e nutricional.

Com o Programa Fome Zero, o combate à fome por meio da promoção da segurança alimentar e nutricional alcançou um status de ação de governo, e não mais apenas de ação voluntária da sociedade civil. 

Paralelamente, seu desenvolvimento se daria por meio da consolidação de uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional, assim como apresentado pelo Partido dos Trabalhadores, em 1991, ao então Presidente Itamar Franco. Para isto, foi criada uma estrutura executiva própria, o Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA), vinculado à Presidência da República, com orçamento inicial considerável (R$ 1,8 bilhão, em 2003), e foi recriado o Consea, logo no primeiro dia do governo, em janeiro de 2003. 

Estas ações concretas, aliadas à repercussão que o desenho inicial do Projeto Fome Zero havia alcançado, fizeram com que o Programa alcançasse grande visibilidade e aceitação nacional e internacional. Por trás desta prioridade, estava a convicção de que é possível erradicar a fome no país a partir da conjugação adequada entre ações emergenciais e da articulação coordenada das ações estruturais, voltadas para o desenvolvimento e a geração de emprego.

Desde o seu anúncio no primeiro discurso do recém eleito Presidente da República, a prioridade dada ao combate à fome obteve grande aprovação popular, conforme mostravam as pesquisas de opinião. Segundo pesquisa do Instituto Datafolha, de 9 de abril de 2003, a preocupação da população com o problema da fome aumentou de 6%, em setembro de 2002, para 22%, em abril de 2003, tornando-se a segunda principal preocupação dos brasileiros, depois do desemprego. A mesma pesquisa mostrou que a melhor avaliação do governo Lula nos 100 primeiros dias foi para as ações relativas ao combate à fome e à miséria. Além disso, 69% da população aprovava as ações de combate à fome e à pobreza. As sucessivas pesquisas de opinião da CNT-Sensus sobre a atuação do Governo Federal também colocavam as ações de combate à fome como as mais bem avaliadas. Mesmo com todas as críticas que sofreu desde o início do governo, as políticas de combate à fome e à pobreza continuaram muito bem avaliadas.

Paralelamente, esta política sofreu ataques permanentes de críticos. A mídia, imbuída de seu papel de cobrar as promessas de campanha, especialmente da primeira meta colocada pelo Presidente, tratava da lentidão do Programa logo no início do mandato. A oposição utilizava esta marca como alvo principal de seus ataques políticos, referentes à “incapacidade administrativa” do novo governo. Os acadêmicos “estruturalistas” criticavam a proposta por considerarem-na assistencialista, apontando que o projeto principal do Partido dos Trabalhadores no governo deveria ser a distribuição de renda e a geração de emprego, que seriam obtidos, em um primeiro momento, a partir de uma mudança profunda na política macroeconômica. Pelo lado dos “militantes” da área de segurança alimentar e nutricional, especialmente daqueles mais fortemente ligados ao terceiro setor, criticava-se a excessiva ênfase às ações emergenciais de combate à fome4 em detrimento (ou prejuízo) da construção da política de segurança alimentar e nutricional, que era a prioridade do recém criado MESA.

Após três anos da gestão 2003-2006, o governo avalia que avançou na meta do Presidente e o Fome Zero continua entre as prioridades de governo. Segundo o Balanço de 2 anos e 10 meses do Programa, “O Fome Zero está promovendo o direito humano à alimentação adequada e à segurança alimentar e nutricional, por meio do fortalecimento da agricultura familiar, do estímulo à formação de cooperativas, da criação de infra-estrutura, da geração de empregos formais e do acesso à educação nutricional” (Governo Federal, 2005).

No primeiro ano de gestão, a atuação do MESA, principal órgão à frente do Programa Fome Zero no governo, dividiu-se em três ações principais: 1) a implantação de ações emergenciais, frente ao diagnóstico de uma severa seca que assolava o semi-árido nordestino, região prioritária por concentrar 50% da população vulnerável à fome, segundo o levantamento do Instituto Cidadania, que formulou o Projeto Fome Zero; 2) a construção da política de segurança alimentar e nutricional, que seria iniciada com a rearticulação do Consea, associada à formulação de políticas específicas; e 3) a articulação das ações estruturais da política de segurança alimentar e nutricional, que estariam sob gestão de vários outros Ministérios.

Na prática, as ações que mais demandaram esforços do Ministério no primeiro ano foram as emergenciais e a articulação das ações voluntárias da sociedade que queriam participar do programa de várias formas. Esta mobilização social configurou-se em uma quarta frente de ação, que foi aquela que acabou tomando muito esforço do governo, muito espaço na mídia e acabou por chamar excessivamente a atenção de formadores de opinião, criando um imaginário incompleto e errôneo daquilo que seria o Programa Fome Zero do Governo Federal. No entanto, o governo avaliava que manter a sociedade mobilizada, consciente do problema da fome no país garantia civilidade e cidadania. Mas essa seria a parte mais difícil de coordenar, devido ao excesso de interlocuções, iniciativas, lideranças e visões sobre o problema da fome e suas soluções. Neste primeiro ano, o documento de balanço das realizações no âmbito do Programa Fome Zero7 destaca os avanços na implantação de ações específicas, como o Programa Cartão Alimentação no semi-árido nordestino e na Região Norte, a retomada da distribuição de alimentos para populações em situação de emergência, incluindo comunidades específicas como indígenas e quilombolas, e a ampliação da alimentação escolar junto às crianças de 0 a 6 anos de idade. As cestas, diferentemente dos programas passados, incorporavam produtos oriundos da agricultura familiar (no final de 2003, já representavam cerca de um terço do total repassado) e eram distribuídos pelas próprias organizações (das famílias acampadas e de comunidades quilombolas e indígenas), diminuindo drasticamente o uso clientelista das mesmas. Conjuntamente, houve a implantação de ações específicas e estruturantes, como o Programa de Aquisição de Alimentos da agricultura familiar e o apoio à construção de cisternas, entre várias outras ações.

Em outra frente, o documento argumenta que houve avanços na formulação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional de forma participativa, a partir da recriação do Consea, de 27 conselhos estaduais e de dezenas de conselhos municipais, e da realização da II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, em março de 2004, como um evento de grande sucesso com 1.300 participantes, que resultou nas diretrizes para elaboração da Política Nacional e do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. A partir de resolução da Conferência, foi elaborado Projeto de Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, que conferirá um caráter permanente para a política e que foi encaminhado ao Congresso Nacional em outubro de 2005.

 

No entanto, as ações estruturais de geração de emprego e renda não obtiveram resultados positivos frente a uma política macroeconômica restritiva e a uma conjuntura recessiva, em 2003. Além disso, as ações estruturais articuladas com diversos ministérios não tiveram visibilidade, o que acabou por reforçar, junto à população, a errônea impressão de que o Programa Fome Zero restringia-se apenas às ações emergenciais ou assistenciais.




Autor: Maya Takagi

Referências bibliográficas: 

Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Economia da Unicamp para a obtenção do título de Doutor em Economia Aplicada (área de concentração: Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente), sob a orientação do Professor Doutor Walter Belik, Campinas. Universidade Estadual de Campinas - Unicamp. Instituto de Economia. 
Esta tese analisa a implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil a partir de 2003, com o Programa Fome Zero do Governo Federal, do ponto de vista da garantia a todo o cidadão do acesso à alimentação de qualidade como um direito social básico, e que envolve na sua concepção políticas permanentes que atacam as causas da fome, envolvendo assim diversas áreas de governo, como a saúde, a produção agrícola, o abastecimento alimentar, a geração de emprego e renda, a educação alimentar, a segurança e qualidade dos alimentos, bem como as ações diretas de ampliação do acesso aos alimentos, como a transferência direta de renda.
Abordou-se os aspectos conceituais distintivos da Política de Segurança Alimentar e Nutricional em relação às outras políticas, como as de combate à pobreza, e sua relação com as políticas sociais e econômicas como um todo. O estudo mostra que a sua implantação, a partir de 2003, alcançou avanços conceituais importantes e resultados positivos, ainda que iniciais, como a melhoria da renda e a diminuição da pobreza, a recuperação dos estoques públicos de alimentos e a estabilidade da oferta e dos preços dos alimentos.
No entanto, identificou-se o surgimento de vários limites que levaram a uma descontinuidade e que colocam em xeque os avanços alcançados. Entre estes limites estão: o fato de que o acesso à alimentação é pouco percebido como um direito humano; o excesso do apelo social e político do combate à fome de forma emergencial, em detrimento da busca da segurança alimentar, de caráter permanente; a inexistência de estatísticas permanentes de mensuração da insegurança alimentar; a falta de desenho claro para a política social como um todo; e a excessiva e progressiva setorialização e verticalização das políticas públicas, dificultando a implantação de políticas multisetoriais como é necessário no caso da Política de Segurança Alimentar e Nutricional. Por fim, levantou-se os desafios para sua implantação de forma permanente no país.

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