Construindo a Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil - Parte 3

O fator impulsionador para a retomada da proposta de uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional surgiu na campanha para a presidência de 1998, por ocasião de uma severa seca que atingiu o Nordeste, e a promessa, por parte do candidato Lula de elaborar uma proposta de erradicar a fome no país. Esta proposta foi retomada novamente nas Caravanas da Cidadania, ocorridas em 1999.

O Projeto Fome Zero foi elaborado ao longo do ano de 2001, por uma equipe de especialistas contratada pelo Instituto Cidadania e teria que ser elaborado e debatido em nível nacional. O coordenador nomeado para o projeto foi José Graziano da Silva, professor universitário, especialista na área e antigo colaborador de Lula. Conforme citado anteriormente, esta não era a primeira proposta de política de segurança alimentar apresentada ao país por Lula. Em 1991, Lula e José Gomes da Silva, pai de José Graziano da Silva, formularam e apresentaram ao então presidente da República, a Política de Segurança Alimentar. Tratava-se, então, de colocar novamente na agenda nacional um tema que estava secundário na agenda política. E mostrar que, com vontade política, era possível erradicar a fome no país e garantir para toda a população o direito básico à alimentação adequada.

O texto preliminar foi elaborado a partir de contribuições de uma centena de especialistas durante mais de seis meses. Entre os colaboradores figuravam vários fundadores do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar . Foram realizados três grandes encontros em São Paulo, Fortaleza e Santo André, que reuniram ao todo mais de 1.000 participantes em debates que contribuíram para a versão preliminar da proposta (Instituto Cidadania, 2001).

A versão preliminar da proposta foi enviada, também, para entidades da sociedade civil, parlamentares, religiosos, sindicatos, empresários e especialistas nacionais e internacionais que analisaram e propuseram modificações ao documento base. O resultado deste debate foi a reinserção do tema da Segurança Alimentar e Combate à Fome na agenda nacional. Pretendia-se que o documento servisse de subsídio para a constituição de uma agenda permanente de discussão e de ações para buscar a garantia da Segurança Alimentar e a erradicação da fome no país, como prioridade pública e política. Com a incorporação da noção do direito à alimentação, o conceito de segurança alimentar adotado no documento resultou em: “Segurança Alimentar e Nutricional é a garantia do direito de todos ao acesso a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente, com base em práticas alimentares saudáveis e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais e nem o sistema alimentar futuro, devendo se realizar em bases sustentáveis. Todo país deve ser soberano para assegurar sua segurança alimentar, respeitando as características culturais de cada povo, manifestadas no ato de se alimentar. É responsabilidade dos Estados Nacionais assegurarem este direito e devem fazê-lo em obrigatória articulação com a sociedade civil, cada parte cumprindo suas atribuições específicas” (Instituto Cidadania, 2001, p. 15). O Projeto foi lançado com grande destaque em Brasília, no Senado Federal, contando com a participação de inúmeras lideranças políticas dos movimentos sociais e empresariais no Dia Mundial da Alimentação, em 12/10/2001 e permaneceu na agenda política do país desde então.

Vale a pena citar, ainda, em março de 2002, a divulgação, por parte do Governo Federal, do documento “A Segurança Alimentar e Nutricional e o Direito Humano à Alimentação no Brasil”, preparado para a visita do Relator Especial da Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas, sobre Direito à Alimentação. O documento apresenta um conjunto de realizações do governo, agrupada em quatro áreas: oferta e acesso aos alimentos, onde destaca a política de crédito agrícola, a importância da carga tributária; as políticas de emprego e renda, a reforma agrária e a transferência de renda; o atendimento a grupos vulneráveis; onde destaca o Projeto Alvorada e o Comunidade Ativa; as políticas de nutrição e as políticas afirmativas de gênero; e a proteção social consubstanciada no acesso universal à saúde pública e à previdência social. No entanto, o resultado do documento é claramente uma somatória de ações e realizações independentes, que não se concretizam em uma política nacional de segurança alimentar. Com a implantação do Programa Fome Zero, também foi reinstalado o Consea, em janeiro de 2003, e foi realizado outro marco importante da implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional: a II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, em março de 2004.

Na II Conferência, foram aprovados os seguintes princípios gerais que devem estar contemplados nas ações e políticas públicas ligadas à Segurança Alimentar e Nutricional (SAN):

a) adotar a ótica da promoção do direito humano à alimentação saudável, colocando a SAN como objetivo estratégico permanente associado à soberania alimentar;

b) assegurar o acesso universal permanente a alimentos de qualidade, prioritariamente, por meio da geração de trabalho e renda e contemplando ações educativas;

c) buscar a transversalidade das ações por intermédio de planos articulados intersetorialmente e com participação social;

d) respeitar a eqüidade de gênero e étnica, reconhecendo a diversidade e valorizando as culturas alimentares;

e) promover a agricultura familiar baseada na agroecologia, em conexão com o uso sustentável dos recursos naturais e com a proteção do meio ambiente;

f) reconhecer a água como alimento essencial e patrimônio público.

Políticas Ligadas à Alimentação Pré-Existentes no Brasil

Neste item busca-se apresentar uma breve retrospectiva das políticas ligadas ao combate à fome e à promoção da alimentação no país, a evolução das mesmas ao longo do tempo e também as influências na formulação da atual política de segurança alimentar e nutricional. Esta análise é importante para se avaliar o que mudou ou está em processo de mudanças em relação às políticas predominantes no passado.

Vale ressaltar que as estratégias das políticas alimentares e de combate à fome implantadas ao longo dos anos não estão dissociadas dos padrões mais gerais das chamadas políticas sociais no país, que englobam diversas áreas como previdência e assistência social, educação, saúde, geração de trabalho e renda, habitação, saneamento e transporte público. Este aspecto é analisado com bastante profundidade em Fagnani (2005). O autor divide a trajetória da política social brasileira em três momentos específicos: o primeiro, de 1964 a 1985, corresponde ao período da ditadura militar, caracterizado pela forte centralização e “modernização conservadora” das políticas sociais; o segundo, de 1985 a 1989, corresponde ao período da transição democrática, marcado por movimentos antagônicos de construção e desconstrução do Estado com características do Estado de Bem-Estar Social; e o terceiro momento, de 1990 a 2002, marcado por um ciclo de contra-reformas liberais, rumo à desestruturação do Estado de Bem-Estar Social que estava sendo conquistado no período anterior.

A análise da implantação das políticas específicas ligadas à alimentação é permeada por este arcabouço mais geral, e objetiva avaliar a trajetória das políticas de combate à fome ao longo dos anos.

As políticas voltadas para o combate à fome no Brasil não são recentes, sendo moldadas e influenciadas pelas fases de maior e menor intervenção pública. Pode-se identificar três momentos principais que configuram padrões predominantes distintos: o primeiro vai do início do século até a década de 70, predominando uma maior preocupação com o abastecimento de alimentos, ou seja, com o lado da oferta - capacidade de produção e escoamento dos alimentos para todas as regiões do país, e uma preocupação em conter as altas de preços ocasionadas pela falta dos mesmos ou pela especulação. Esta preocupação com o lado da oferta é influenciada pelo forte crescimento da população urbana no período que vai de 1940 a 1970. Neste período, a população urbana multiplicou-se por quatro, a uma taxa anual de 4,8%, enquanto a população rural aumentou em 1,4 vezes, a uma taxa de 1,5% ao ano. 

Durante este período, rapidamente, a proporção de pessoas residindo nas áreas urbanas suplantou as áreas rurais, sendo que, em 1970, os primeiros já eram maioria no país. O abastecimento era, portanto, uma forte preocupação, pois o preço dos alimentos afetava os custos da mão-de-obra voltada para a crescente indústria nacional. Para dar conta do tema, foram criadas inúmeras estruturas e instituições públicas e privadas ao longo do período.

O segundo momento inicia-se a partir da década de 1970 até final dos anos 1980, quando entram em cena, conjuntamente, as políticas de assistência alimentar diretas, devido ao agravamento das condições sociais e a visibilidade maior do problema da fome. Embora as políticas de abastecimento permaneçam ativas, a multiplicação daquelas pode estar associada também ao reinício da fase de eleições diretas no país, na qual os políticos eleitos buscavam dar respostas, mesmo que insatisfatórias ou transitórias aos graves problemas sociais que assolavam o país. Por fim, verifica-se um terceiro momento, a partir da década de 1990, como um período de desmonte das políticas alimentares centralizadas, com diminuição da atuação do Estado na área social. Neste mesmo período, como resposta ao agravamento da situação social, começam a tomar corpo as primeiras propostas de políticas de segurança alimentar e combate à fome, abrangendo as políticas de abastecimento e também as de assistência alimentar direta.

A Predominância das Políticas de Abastecimento (1918-1970): A primeira intervenção direta do Estado na distribuição de alimentos foi a criação do Comissariado de Alimentação Pública (CAP), por meio do Decreto nº. 13.069, de 12 de junho de 1918. O CAP foi criado em meio a uma crise de carestia que promoveu uma das maiores manifestações urbanas da época e tinha fortes poderes, valendo-se de um instrumento jurídico conjuntural, que estabeleceu estado de sítio devido à I Grande Guerra (Linhares e Silva, 1979). Entre outras funções, cabia ao CAP: verificar semanalmente o estoque de gêneros alimentícios e de primeira necessidade; levantar o custo de produção destes produtos e dos preços de aquisição dos produtores nos mercados; comprar os gêneros referidos ou requisitá-los e desapropriá-los; estipular quantidades e preços para venda de alimentos; confeccionar quinzenalmente tabelas com os preços dos produtos de primeira necessidade com o objetivo de conter a especulação. Pelo seu caráter fortemente interventor na época, o CAP teve vida curta, e formas mais brandas de regular a oferta de alimentos foram adotadas desde então. Os mecanismos de forte intervenção vão retornar nas décadas de 1930 a 1960, iniciando com a era Vargas, ocasionados por crises de carestia e aumento de preços. Neste período, consolidou-se uma política de abastecimento alimentar, cuja estrutura básica se mantém até os anos 1990.

As estruturas de intervenção foram iniciadas com a criação da Comissão de Abastecimento, em 1939, que tinha como objetivo regular tanto a produção como o comércio de alimentos, drogas, material de construção e combustíveis, a fim de segurar a alta de preços. A Comissão funcionava como um Ministério Extraordinário, com superpoderes, podendo comprar ou requisitar e vender esses produtos para a população. Até a década de 80, basicamente pode-se dizer que a construção das políticas alimentares teve como foco principal o problema dos preços dos alimentos. 

Como exceção a esta fase, em 1940, vale mencionar a criação do Programa de Alimentação de Trabalhadores, coordenado pelo Serviço de Alimentação da Previdência Social - SAPS, vinculado ao Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, pelo Decreto-Lei 2.478, de 05/08/1940, e proposto por Josué de Castro. Trata-se da primeira menção a políticas públicas voltadas para a nutrição, ou seja, para o aspecto do consumo e não voltadas ao aspecto da oferta de alimentos. Sua criação esteve vinculada com a preocupação de melhorar a alimentação do trabalhador para aumentar sua resistência orgânica e capacidade de trabalho (Castro, 1977). Isto justificava seu vínculo ao Ministério do Trabalho. Ao SAPS cabia promover ações de educação alimentar e informações sobre a importância da alimentação, instalação e funcionamento de restaurantes para os trabalhadores e fornecimento de alimentos por parte das empresas em refeitórios. Ao longo dos primeiros anos, o SAPS teve suas funções ampliadas para o fornecimento de gêneros de primeira necessidade a preço de custo, acrescidos de taxa de administração de 10%, para segurados das instituições de Previdência Social com família numerosa. Além disso, em 1943, também passou a promover cursos técnicos e profissionais para formações em nutrição e profissionais de copa e cozinha e atividades afins (Castro, 1977). Sete anos após sua criação, o SAPS foi reestruturado e esvaziado, passando a ter funções bem mais modestas.

Nos anos 50, a preocupação maior do governo era com o problema da comercialização dos alimentos produzidos, buscando evitar-se a especulação de preços. Assim, foram criadas inúmeras estruturas voltadas para armazenagem e distribuição de alimentos, começando pela Cofap – Comissão Federal de Abastecimento e Preços, em 1951, que mais tarde abriu espaço para uma área de fiscalização (Sunab), armazenamento (Cibrazem), distribuição (Cobal) e administração de estoques reguladores (CFP). Nesse período, inicia-se a criação das Centrais Regionais de Abastecimento, que são estruturas físicas de recepção e comercialização de produtos alimentares no atacado, dando origem às Ceasas em vários Estados, resultando na criação de 47 entrepostos. Frente ao agravamento da situação do abastecimento, em 1956, o Governo Federal criou a Comissão Consultiva de Armazéns e Silos, ligada diretamente à Presidência da República, para promover o estabelecimento de um sistema coordenador de armazéns e silos, evitando o controle de estocagem por intermediários.

No início da década de 1960, o sistema de abastecimento foi profundamente alterado, a partir de uma série de leis delegadas emitidas no governo João Goulart em setembro de 1962. A Sunab - Superintendência Nacional de Abastecimento, criada pela Lei Delegada nº.5, tinha amplos poderes e sua função era organizar o Plano Nacional de Abastecimento de Produtos Essenciais, o qual passou a incorporar também a política de crédito e fomento à produção. Com o início do governo militar, em 1964, consolidou-se também a forma centralizada e autoritária do processo de decisão e de gestão das políticas públicas. Segundo Fagnani (1997) o caráter centralizador apresentou-se em todos os setores governamentais, incluindo a assistência, a saúde e a suplementação alimentar. Como características da intervenção do Estado nas políticas sociais no período autoritário, de 1964 a 1984, o autor cita: o caráter regressivo do financiamento do gasto social; a centralização do processo decisório no Executivo federal; a privatização do espaço público; e a fragmentação institucional. Essas características configuravam a estratégia de modernização conservadora da intervenção do Estado (Fagnani, 2005).

Seguindo este caráter centralizador, a partir da década de 1970, uma nova estrutura voltada para a distribuição direta de alimentos, por meio da venda a preços controlados, foi criada em todo o país: a rede Somar, que consistia em estabelecimentos varejistas e também de ônibus próprios em pontos de vendas móveis de alimentos. Belik, Graziano da Silva e Takagi (2001) avaliam que, apesar de todo este aparato montado ao longo dos 30 anos anteriores, o poder público foi ineficiente ao controlar preços, margens e modernizar a comercialização. No sistema de atacado, as Ceasas jamais funcionaram como espaços de aproximação de produtores e consumidores. Pelo contrário: tão logo estas se estabeleceram, o sistema passou a ser controlado por atacadistas privados que se consolidaram como um novo elo na cadeia de distribuição. Durante todo esse período, pouca coisa se alterou também no sistema de escoamento da produção, embalagens e mecanismos de formação de preços. Na prática, os agentes e os mercados tradicionais passaram a atuar nos novos espaços patrocinados pelo poder público, sem mudanças e maiores efeitos na oferta.

O problema do abastecimento dos centros urbanos, foi assim, sendo solucionado pelo setor supermercadista privado. No início da década de 1970, o modelo das grandes unidades de varejo diversificado, com integração entre grandes e médios produtores e agroindústrias de alimentos fornecendo diretamente seus produtos, já está consolidado. Segundo Cyrilo (1987), neste período, as atividades destes estabelecimentos já eram reconhecidas como um modo eficiente de distribuição urbana de gêneros alimentícios e utilidades do lar.

As Políticas Centralizadas de Assistência Alimentar (1970 a 1990) Segundo Torres Filho e Carvalho (1989), até meados dos anos 1970, a história dos programas de suplementação alimentar praticamente se confundia com a história da alimentação escolar, iniciada na década de 1930. Até este período, a merenda escolar, naquele momento denominada CNAE - Campanha Nacional de Alimentação Escolar, era sustentada exclusivamente pela doação de leite em pó da Organização das Nações Unidas e dos EUA.

A partir do início dos anos 1970, este modelo passou a ser questionado devido ao agravamento da situação social, frente ao “quadro generalizado da desnutrição” (idem, p: 361). Pesquisas alimentares foram realizadas, elucidando a ingestão energética insuficiente dos grupos sociais de baixa renda. Isto contribuiu para uma opção clara do Governo Federal de expandir a ação de suplementação alimentar, a partir da “multiplicação de programas que envolviam concepções, formas operacionais, populações-alvo e instituições diferentes”(idem, p: 362).

Este período de multiplicação das políticas de assistência alimentar, mas com recursos limitados, predomina durante o regime militar, até 1984. Neste período também é criado o INAN – Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição – autarquia vinculada ao Ministério da Saúde, que é responsável por propor o Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan). O INAN, criado em 1972, representou um marco para as políticas públicas na área da assistência alimentar.

Foram implantados dois Pronans. O I Pronan (1973 a 1974) teve baixo impacto por problemas administrativos. Já o II Pronan (1976 a 1979), representou o primeiro modelo de política nacional na área (Carvalho da Silva, 1995). O Programa deu ênfase, pela primeira vez, para a utilização de alimentos básicos nos programas alimentares e ao apoio aos pequenos produtores rurais visando o aumento da renda do agricultor familiar (Peliano, 2001). Neste plano, propôs-se a criação de um mercado institucional por meio da unificação das compras de alimentos dos programas governamentais em uma única instituição, a Cobal - Companhia Brasileira de Abastecimento.

Outra inovação conceitual do II Pronan, formulado por técnicos da Secretaria de Planejamento da Presidência da República, foi o reconhecimento de que a melhoria das condições nutricionais da população depende do aumento e da melhor distribuição de renda, o que requeria um programa de desenvolvimento social com transformações (Torres Filho e Carvalho, 1989). Foram criados, sob o II Pronan, dez programas e ações de alimentação e nutrição, além da merenda escolar, que passou a se chamar Programa Nacional de Alimentação Escolar. O programa, antes restrito ao fornecimento de leite em pó para escolas de alguns Estados, passou a atender os alunos com alimentos industrializados formulados (sopas, mingaus, bebidas lácteas, etc.). Em 1978, atendia a 9,4 milhões de crianças, ampliando para 30,9 milhões, em 1986.

Sob a coordenação do INAN foram criados programas como o Programa Nutrição e Saúde – PNS, o Programa de Abastecimento de Alimentos em Áreas de Baixa Renda-Proab, e o Programa de Racionalização da produção de Alimentos Básicos - Procab. O PNS, criado em 1975, visava fornecer alimentos gratuitamente por meio de postos de saúde a grupos biologicamente vulneráveis (gestantes, nutrizes e crianças de 6 a 36 meses) e de baixa renda. Os alimentos distribuídos eram básicos e in natura: feijão, arroz, açúcar, leite em pó, fubá e farinha de mandioca, comprados pela Cobal. Esta política ampliou-se fundamentalmente na década de 80, quando chegou a atender 9,3 milhões de pessoas. Em 1985, passou a se denominar Programa de Suplementação Alimentar - PSA.

O Proab foi criado em 1979, e visava abastecer pequenos varejistas, em áreas pobres, com alimentos básicos a preços reduzidos, como limite da margem de lucro. O INAN era o coordenador e financiador do programa e a Cobal cadastrava os varejistas e vendia, como setor atacadista monopolista do programa, os produtos aos varejistas, que deveriam vender a preços tabelados. O subsídio era pago à Cobal pelo INAN. O Programa iniciou com 60 mil beneficiários e 120 varejistas, em 1979, passando a 2,8 milhões de beneficiários e 4 mil varejistas cadastrados, em 1986 (Peliano, 1991). O Procab, criado em 1977, atuava por meio da compra de alimentos básicos diretamente de pequenos produtores pela Cobal, que eram canalizados aos programas do Inan. O programa funcionou nos estados do Nordeste, mas teve uma baixa cobertura, adquirindo 2,2 mil toneladas de alimentos, em 1985.

O Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT, foi criado em 1977, pelo Ministério do Trabalho. O Programa fornece incentivo fiscal (redução de até 4% no Imposto de Renda devido) e isenção fiscal de encargos sociais sobre o valor da alimentação fornecida, para empresas que fornecem alimentação por meio de vales-refeição, cestas básicas, ou refeitórios aos seus trabalhadores. A proposta foi estender os benefícios da decisão governamental de ampliar os programas de suplementação alimentar para a mão-de-obra ligada ao mercador formal de trabalho (Torres Filho e Carvalho, 1989).

Em 1977 surgiu também o Programa de Complementação Alimentar – PCA, da Legião Brasileira de Assistência (LBA), que visava atender, com distribuição gratuita de três alimentos formulados exclusivos – base para preparação de sopas, vitaminas e mingaus, o mesmo público do PNS. No entanto, a cobertura deste programa era muito menor, atendendo a uma média de 450 mil beneficiários. Na década de 80, a miséria e a fome aparentes continuaram a merecer a preocupação dos governantes. Com a instauração da Nova República, em 1985, ressurgem os planos emergenciais de combate à fome dentro de um movimento maior de busca de reestruturação da política social do governo, visando ampliar seu escopo e superar a fragmentação típica do período anterior (Fagnani, 2005).

Ainda, em 1985 a Cobal criou ainda o Programa de Abastecimento Popular (PAP), voltado para a redução e o controle dos preços finais dos alimentos comercializados por pequenos varejistas que tinham acesso aos estoques governamentais. Este programa operava de forma complementar ao Proab a partir da cobertura dos grandes centros urbanos. Como resultado, os beneficiários dos programas federais de alimentação popular cresceram de 25,3 para 48,8 milhões entre 1984 e 1986, sendo cerca de 20 milhões incorporados somente pela Alimentação Escolar. O patamar de gasto ampliou-se em mais de quatro vezes em relação ao de 1980 e quase três vezes em relação ao de 1984 (Fagnani, 2005). Além da ampliação da cobertura, foram criadas também novas políticas de caráter massivo, sendo a primeira delas o programa de distribuição do leite. O Programa Nacional do Leite para Crianças Carentes (PNLCC) foi criado em 1986 no Governo Sarney, visando atender as famílias com renda mensal total de até 2 salários mínimos e com crianças de até 7 anos de idade.

Os cupons, conhecidos como “tíquetes do Sarney”, eram distribuídos às famílias carentes previamente cadastradas em entidades de base, na proporção de um litro de leite por criança por dia. A meta era atender mais de 10 milhões de crianças. Não há informações sobre o custo desse Programa e se as metas estabelecidas foram atingidas. Segundo Torres Filho e Carvalho (1989), o programa avançou rapidamente no início, sendo que, com um ano e sete meses de funcionamento, já atendia cerca de 4,9 milhões de crianças por meio de 15.110 entidades comunitárias credenciadas em 259 municípios. Segundo Peliano (2001), esta multiplicidade de programas que foram implementados ao longo dos anos, muitos deles superpostos, fez com que se chegasse ao final da década de 80 com o Governo Federal operando 12 programas de alimentação e nutrição. Apenas para o grupo materno-infantil existiam 4 diferentes programas de distribuição gratuita de alimentos, além da alimentação escolar, operados por quatro instituições diferentes do governo. Nenhuma delas conseguia abranger a totalidade do público-alvo.

Na área de nutrição materno-infantil foi implantado o Programa de Atendimento aos Desnutridos e às Gestantes em Risco Nutricional - Leite é Saúde, pelo Ministério da Saúde, parte em resposta a uma pressão pela volta do Programa do Leite (PNLCC) e em parte pela ausência de um programa voltado para nutrição. O programa distribuía leite em pó ou 1l/dia de leite fluido pasteurizado e óleo vegetal para crianças desnutridas e metade desta dose para irmãos e gestantes. Os recursos eram repassados aos municípios para que eles comprassem os produtos. Da meta inicial, de 4,5 milhões de beneficiários, sendo 1,1 milhão de crianças desnutridas, com um custo de R$ 540 milhões, o programa atendeu, nos dois anos de funcionamento do Consea, a 1,3 milhão de crianças e gestantes. Em relação à descentralização da Alimentação Escolar, embora tal iniciativa já estivesse em andamento, esta foi fortemente incentivada pelo Consea. Em dezembro de 1994, 2.500 prefeituras haviam manifestado interesse em aderir ao Programa, mas apenas 1.405 estavam habilitadas, possibilitando a municipalização de menos de 30% da merenda nos dois anos.